LA FUNCION INFORMATICA EN LAS ADMINISTRACIONES
PUBLICAS
Ignacio Boixo
Licenciado en Informática
Publicado
en el libro le ponencias TECNIMAP'89
I jornadas sobre las tecnologías de la información
para la modernización de la administración pública
Palacio
de Congresos de Madrid. 27, 28 y 29 Noviembre 1989.
Consejo
Superior de Informática.
Ministerio
para las Administraciones Públicas.
Esta
comunicación plantea un marco conceptual del porqué y para qué de la
mecanización en las Administraciones Públicas, con especial énfasis en los
factores de éxito e implicaciones de la Alta Dirección, personal
administrativo y profesionales informáticos.
El
autor es Consultor en Informática, Jefe de Comunicaciones en una Entidad
Bancaria, Vocal de la Junta Directiva de la Asociación de Licenciados en Informática.
En sus doce años de experiencia ha colaborado con varias Administraciones y
Entidades, obteniendo unas conclusiones que refleja en esta comunicación.
LA FUNCION INFORMATICA EN LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS
LOS ORIGENES
Para
cumplir sus objetivos, las Administraciones Públicas precisan cada vez de más
y mejor información, y tratarla de un modo más eficiente.
Desde
los tiempos en que los impuestos se calculaban según el número de ventanas de
la vivienda, hasta las sofisticaciones de la declaración del IRPF, es evidente
que el flujo de información que llega a la Administración Pública crece sin
cesar. Este no es un fenómeno aislado, ya que, en el contexto social, el
porcentaje de recursos humanos dedicados a tareas directamente productivas baja
sin cesar, y el de trabajadores de "cuello blanco", fundamentalmente
dedicados al procesamiento de información, crece complementariamente. En todos
los sectores, la administración ocupa cada vez una parte mayor de recursos.
Para
aplicar en la administración los mismos incrementos de productividad que ha
habido en los sectores fabriles, se han desarrollado las técnicas de
tratamiento automático de la información, basadas en ordenadores electrónicos.
Estas técnicas han tomado un gran auge en los últimos años, de la mano de los
avances en la fabricación de circuitos electrónicos cada vez más complejos, rápidos,
fiables y baratos. Esto ha posibilitado la fabricación de sucesivas
generaciones de ordenadores, que prácticamente ya han dejado de ser el cuello
de botella en el avance de las técnicas informáticas.
Por
tanto, actualmente el problema en el uso de las técnicas informáticas no son
los medios (ordenadores y redes de comunicaciones), sino su adecuación a las
estructuras administrativas, y los cambios que estas estructuras administrativas
deben realizar para poder utilizar eficazmente la informática.
SITUACION PRESENTE
Las
administraciones, para poder seguir incrementando el volumen de información que
tratan, y realizar este tratamiento cada vez con mayor calidad, tienen básicamente
tres opciones:
1.-
Negar el problema, lo que no es posible en una sociedad avanzada que
precisa de un cumplimiento eficiente de objetivos.
2.-
Aumentar indefinidamente sus recursos humanos, lo que siempre acaba
chocando con limitaciones presupuestarias.
3.-
Aumentar su eficiencia, mecanizándose al igual que lo han hecho los
sectores agrícola, industrial y, en buena parte, el sector servicios.
La
técnica informática más profusamente utilizada es la informativa algorítmica
("operativa"), que realiza tratamientos repetitivos de la información.
Está basada en que un proceso administrativo puede definirse como un conjunto
de reglas y pasos sucesivos, perfectamente codificados, donde se han dejado
"puertas abiertas" para la toma de decisiones y para el tratamiento de
excepciones. Este procedimiento, equivalente a un reglamento o conjunto de
algoritmos, es capaz de tratar mecanizadamente las operaciones del proceso
administrativo ("informática operativa").
Para
mecanizar un procedimiento, éste debe es exhaustivamente definido, con o cual
se obtiene un primer valor añadido: la racionalización del proceso.
Una
vez definido, el procedimiento puede programarse en un ordenador, de manera que
la máquina trate los aspectos rutinarios, y libere así a recursos humanos de
tareas que no precisan aporte intelectual. Además, se consiguen economías de
escala, ya que una vez preparado el procedimiento, el coste marginal de procesar
más operaciones es muy bajo. Los recursos humanos que se ahorran se dedican a
funciones más propias de su capacidad: la toma de decisiones. Por ello, se
observa un incremento constante de personal cualificado en la plantilla de las
administraciones con buenos niveles de mecanización.
DINAMISMO INDUCIDO
Este
proceso de sustitución de procesos manuales por procesos mecanizados, con su
corolario de eficiencia e incremento de calidad, provoca normalmente dinámicas
en dos direcciones:
-
Dinámica vertical: El proceso mecanizado se sofistica.
-
Dinámica horizontal: Se reorganizan los procesos análogos o similares.
La
dinámica vertical es la "culpable" de que un proceso mecanizado cree
nuevos objetivos. Al recibir los administradores información mejor tratada, con
mayor rapidez y a un coste más bajo, recapacitan sobre sus necesidades
de información, encontrando siempre nuevas necesidades, inicialmente
insospechadas, que les ayuden a perfeccionar la administración. Esto sucede
normalmente así porque, cuando un administrador ya tiene los resultados de un
nuevo procedimiento, y sabe que el coste de obtener nuevos resultados es
relativamente bajo, vuelve a enjuiciar su forma de actuación, encontrando
normalmente métodos de mejora de calidad, de ahorro de esfuerzos, o de ampliación
de funciones en su área. La ampliación de funciones en un área sólo tiene,
normalmente, el límite del coste, que en el caso de procesos mecanizados es
relativamente bajo, con lo que el proceso administrativo es cada vez más
exhaustivo. Por estas razones, la mecanización de procesos no suele ahorrar
recursos humanos ya que, al poco tiempo, vía las mejoras de calidad o de
ampliación de funciones, se ha reutilizado el ahorro inicialmente obtenido.
La
dinámica horizontal hace que, una vez mecanizado con éxito un proceso, se
revise la situación de procesos análogos o similares, produciéndose un efecto
de "fichas de dominó" que cada vez implica nuevos procesos.
Adicionalmente, en el esfuerzo de racionalización realizado, se van
descubriendo nuevas funciones inicialmente no cubiertas, bien sea por su alto
coste o por la escasez de recursos. Al abaratarse la realización de un proceso,
o al liberarse recursos de un proceso mecanizado, o al detectarse nuevas
necesidades en la racionalización de otros procesos, se plantea la definición
de nuevos procesos inicialmente no previstos o no detectados, y estos procesos a
su vez crean nuevas demandas de recursos y, en su caso, de mecanización.
Mecanizar los procesos aisladamente, sin una estrategia común, ha demostrado
reiteradamente ser la forma más rápida de llegar al caos.
REQUISITOS DE METODO
Para
aprovechar eficientemente estas dinámicas verticales y horizontales, y permitir
una mecanización eficiente de la administración, son precisos:
-
Objetivos
-
Recursos
-
Planificación y métodos.
Los
objetivos son los que permiten no perder de vista el "norte" teórico
a alcanzar, y facilitan que todos los esfuerzos se integren en la misma dirección.
Suelen concretarse en un Plan General de Mecanización, u otras denominaciones
funcionalmente equivalentes.
Los
recursos son obviamente imprescindibles para poner en marcha cualquier sistema
mecanizado. No debe olvidarse que, si bien los costes en máquinas están
relativamente estabilizados y son más o menos controlables, es un problema
acuciante la formación y retención de personal informático en número y
especialización suficiente.
La
planificación y métodos permite que los miembros de la administración tengan
un horizonte temporal de las tareas a realizar, y unas formas normalizadas de
abordarlas, lo que permite pasar de informática artesanal a informática
industrial, imprescindible para progresar en unos niveles de mecanización no
elementales.
REQUISITOS DE GESTION
Para
que la mecanización rinda plenamente sus frutos, y dado que el principal activo
de una organización administrativa es su propio personal, se precisan acciones
en tres áreas fundamentales:
-
La Alta Dirección
-
El personal administrativo
-
Los profesionales informáticos
La
Alta Dirección debe comprender plenamente el alcance y objetivos de la
mecanización, y ser su principal impulsora. Los directivos deben recibir
formación que les permita tener una visión gerencial de las técnicas informáticas,
y así ponerse en cabeza de las transformaciones que se van a producir en la
Administración debido a los planes de mecanización.
El
personal administrativo, que son los usuarios de las técnicas informáticas,
debe perderle el "miedo" a los ordenadores, para lo cual un impulso de
la Dirección y una formación no necesariamente larga pero adecuada son las
claves del éxito.
"Los
principales creadores de la informática son los profesionales informáticos".
Aunque esto parece obvio, en muchas ocasiones no se obra en consecuencia,
produciéndose serios estrangulamientos en áreas vitales por no tener presente
esta máxima. La formación de un profesional informático, como la de cualquier
otro, no se puede improvisar de la noche a la mañana, y, debido a la
vertiginosa velocidad de avance de las técnicas informáticas, precisa una
seria formación permanente. La escasez de profesionales informáticos es
patente, y en las Administraciones Públicas se producen en ocasiones
situaciones acuciantes, ya que los sistemas de contratación, retribución e
integración en cuerpos y escalas no evolucionan a la velocidad que imponen las
necesidades.
Es
el problema de la escasez de profesionales informáticos cualificados en la
Administración Pública, en relación a las necesidades, lo que hace que sean
el problema fundamental para muchos proyectos. Además, no es fácil retener a
buenos profesionales cuando la remuneración de expertos informáticos crece sin
cesar en el mercado laboral. Las experiencias que mayor éxito han tenido pasan
por una adecuada integración y reconocimiento de estos profesionales en las
escalas y plantillas, en facilitar una formación permanente y avanzada en la
informática para mantener al día los conocimientos, y en un apoyo explícito y
atención de la Alta Dirección a sus esfuerzos y consejos. Con esto, muchas
veces se consigue retener a buenos profesionales aunque su remuneración esté
por debajo de ofertas que el mercado laboral plantea.
La
contratación externa de proyectos llave en mano es una solución interesante,
que siempre es conveniente considerar, y en ocasiones puntuales muy buena, pero
nunca debe olvidarse que todo proyecto informático debe estar enmarcado en un
Plan General de Mecanización para obtener las sinergias que la informática
permite, y que el cumplimiento de este Plan debe ser pilotado por al menos un núcleo
de profesionales informáticos internos de la Administración.